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一个人和他的国家

 
 
 

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有位才能有为  

2010-11-24 10:43:40|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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有位才能有为

袁传旭

 

政协是什么组织?

宪法表述人民政协“是有广泛代表性的统一战线组织”。但并未明确其为什么性质的组织,是国家机构、社会团体,还是其他什么组织?因而,引起一些学者的质疑,甚而有的认为政协未办理党团登记,是非法组织。由上面这样的表述,可以认为,人民政协虽然在宪法里未予以明确为国家机构,也未表述其不是国家机构。但既然政协被宪法确认为一种组织,那么,它就是合法的组织,并且不是一般的社会团体,不需要履行社团登记手续。1994年,八届全国政协第二次会议对《中国人民政治协商会议章程》的修订,明确了政协组织是国家的“重要机构”。《中共中央关于加强人民政协工作的意见》写道,人民政协是我国政治体制的重要组成部分,是实行中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要形式和组织形式。那么,接下来的问题是:政协《章程》、《意见》是否具有法律效力。笔者认为,政协《章程》虽然出自政协自身,但实际上是在执政党中国共产党的审议批准下付诸实施的,而《意见》则是中共中央的文件,体现了党的意志。因此,虽然这两个文件不是“制定法”——立法部门制定,但就其权威性和社会惯例来讲,是具有法律性质的规范化文件。所以,毋庸置疑,人民政协应是国家机构,是国家政权的组成部分。至于《宪法》未予明确,只能说明我们的立法存在着滞后的问题。

行使职能有没有法律依据?

法律依据直接影响政协行使职能的正当性,那么政协行使职能有无法律依据?目前,政协所行使职能的依据,主要来源于三个方面:一是宪法依据。宪法序言规定:中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。二是《中国人民政治协商会议章程》。章程明确:政协全国委员会和地方委员会的主要职能是政治协商和民主监督,组织参加本会的各党派、团体和各族各界人士参政议政。三是《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》。意见写道:“人民政协要对国家大政方针、地方重要事务、政策法令的贯彻、群众生活和统一战线中的重大问题,加强政治协商和民主监督。”《中共中央关于加强人民政协工作的意见》写道,人民政协是实施我国社会主义民主的两种重要形式之一,政协职能是政治协商、民主监督、参政议政。并明确了政协职能的内容和形式。由此可见,人民政协行使职能具有宪法依据,只是在宪法里没有完整地予以表述。但是政协职能在执政党和全国政协文件里都有完整和明确的表述,并被国家机关和社会各界普遍接受和自觉践履。同样的道理,这些规范性文件虽然不是“制定法”,但已经具有“习惯法”的性质,即作为“先例规则”被社会普遍遵循。换言之,可以被理解为一种“不成文法”。正如美国联邦宪法未明文规定最高法院拥有司法审查权,但最高法院拥有的这项权力却是被美国社会普遍承认的法律。因此,上述关于政协职能的表述具有法的性质,人民政协行使职能具有法律依据。

这个问题从另一角度来审视,就权力的性质来讲,既能做好事,也能做坏事。它是一种腐蚀剂,不受遏制的权力必然导致腐败,已经成为社会共识。在一个良性发展的社会里,权力受到制约和监督是一种必要。在所有国家的政体中,都体现了这一形式。我们国家的制度结构也是如此,人大、政协,以及我国的政党制度都体现了这一目的,承担了这样的责任。

政协的职能是“权力”还是“权利”?

“权力”和“权利”是两个经常容易混淆的概念。何谓权利?它指个人拥有或被赋予的正当利益。因此,权利是一种个人概念,只与个人有关,并且这种利益必须具有正当性。一般来讲,权利有两种类型,一种是自然权利,一种是法律权利。自然权利是人生来即应拥有的,不是他人或组织赋予的,也是不可侵犯和剥夺的,它蕴含了一种与生俱来的天然利益,如生命、财产、言论自由等权利;法律权利是通过立法机构赋予的权利,像适龄儿童享有接受义务教育的权利,工厂工人享有最低生活工资权利等。

何谓权力?为了保护个人所拥有的权利和解决个人力量无法解决的问题,人民赋予国家机构以权力,服务于人民。由此可以看到,权力具有两个特征,一是权力来源于人民的授予,是先有权利,才有权力,且权利是对权力的有益限制。显然,国家机构的行为应具有普遍性,无自身特殊利益可言,换言之,它只有权力,而没有权利,否则,就将与民争利,有悖国家的目的,失去了其存在的理由;二是权力与组织有关,一般与个人无关,个人无权力可言。因此,政协作为国家机构行使的应是权力,而非权利,政协委员行使的是法律赋予这个机构的权力。

延伸到另一个问题,即政协是“权力监督”还是“民主监督”?现行普遍的观点认为,政协行使的是民主监督而非权力监督。应该说,人民政协行使的既是权力监督,又是民主监督。说其为权力监督,根据上述分析,已毋庸赘言。说其为民主监督,只是指监督的内涵和形式不同,人大具有立法、选举、任职、罢免,以及审议批准政府工作报告和财政预决算等强制性权力,而政协的监督则表现在通过建议案、提案、举行协商会议等形式对党政机关实施批评和建议,不具有人大具有的强制性权力。

虽然政协不具有强制性的权力,那么,应如何对待这种权力,比如提案是政协较为刚性的行权形式。有这样一种认识,认为政协提案,相关部门可办可不办,这显然是有失偏颇的。党的文件和政协章程规定,政协提案必须办理,这是权力的性质决定的,但不是说提案必须执行,办理部门对提案可以采纳或不采纳。这也是符合常理的,因为一般情况下,任何一个部门都不能行使不能否决的权力,否则,这种权力就是一种专制。

协商监督的内容是什么,对象是谁?

政协《章程》规定:政治协商是对国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题在决策之前进行协商和就决策执行过程中的重要问题进行协商;民主监督是对国家宪法、法律和法规的实施,重大方针政策的贯彻执行、国家机关及其工作人员的工作,通过建议和批评进行监督。这意味着人民政协协商监督的内涵和外延都没有限制。由上述规定,也可以明确,人民政协协商监督的对象涵括所有国家机关,包括党委、人大、政府和司法机关等。

分歧和一致

人类社会表现为多样性和复杂性,由于这种多样性和复杂性,使得人类社会充满生机和活力,也使得人类文明的演进成为可能。另一方面,现代政治文明的结论是权力需要分割和监督制衡,其原理是人存在局限性,必须对人进行监督制约。而社会的多样性、复杂性和对权力的监督制约必然导致分歧、冲突、对立。所以,分歧、冲突、对立是一种社会常态,是社会良性发展的必要和保证。人民政协的职能是协商、监督和参政议政,这必然产生分歧、冲突、对立。这种分歧、冲突、对立本质上是为了人民的事业,促进和改善党政部门的工作。因此,在我们强调团结合作重要性的同时,也应看到分歧、冲突的客观存在和必要。不同观点、看法的交流争论有利于社会矛盾的解决,使我们发现适合人类生存发展的道路。只要是在宪法范围内活动,就应该允许分歧、冲突和对立的存在。而且,这种体制内的分歧、冲突、对立,不仅能够听到间接来自人民群众的声音,也使社会的发展、制度的演进能够在有序、可控的范围内进行。

宪法缺位问题

应该看到,政协作为国家的协商监督机构,如何更好地行使职能,仍然面临一个亟待解决的问题,就是宪法地位的缺失问题。政协的性质、职能、组成及产生的方式等至今未写入国家的根本法——宪法——之中(只是表述人民政协“是有广泛代表性的统一战线组织”)。如上所述,虽然政协的性质、地位、职能具有“法”的性质,但毕竟不是成文法,即在一定程度上讲,它尚缺乏法所具有的权威性、确定性以及稳定性的属性。在我们强调建设“法治”国家的今天,政协作为国家政权的组成部分,作为我国民主政治的两大基本制度之一,解决这一问题,更显其重要意义。它是推进我国政治制度法制化、规范化的必要,是提高政协行使权力效能的必要,也可以避免由政协自身通过《章程》明确自己性质和职能引发的尴尬和困惑。

此外,权力不仅仅是制约的问题,还存在一个平衡的问题,如果只考虑权力制约,而没有考虑到权力的平衡,那么,权力是仍然得不到有效制约的。目前,由于政协行使职能缺乏强制力和约束力的形式和内容,即存在失衡的现实,是不可能切实有效地行使其职能的。站在权力的另一面来看,权力意味着责任,既然这种权力缺乏约束力和强制力,也就不应企望或要求政协切实地负起责任。所以,应在法律上赋予政协某些具有强制力和约束力的权力,以使政协在国家民主政治中切实发挥更大效力。

 

——原载《书屋》2010年第11期

 

 

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