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宋教仁之后的民国宪政  

2010-06-18 11:20:16|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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宋教仁之后的民国宪政

楚  梦

 

宋教仁的宪政梦想

以前,我们的历史书上关于民国部分,几乎没有中国人追求宪政的记载,即使有,也只有对宋教仁这个“议会迷”的嘲笑与批判。承认民国有过实现宪政的努力则是近几年的事情。我对民国历史有了些许的了解之后,觉得宋教仁是中国走向宪政民主之路的唯一希望,随着1913年3月20日上海火车站的一声枪响,正在建设的中国宪政民主大厦立即坍塌,辛亥革命为国人燃起的希望之火迅速熄灭,中国重新回到专制黑暗的时代。持相同观点的并非只有一人,骆驼刺在《重读宋教仁》(《书屋》2001年第三期)一文中就写下了这样的话:“宋教仁的死打破了民初在中国实行宪政民主的梦想。”费正清主编的《剑桥中华民国史》也说:“宋教仁的计划并没有得到实现……宋氏所设想的选举、政党、国会及其与行政之间的关系,都一一付诸东流……”〔1〕然而,通过对宋教仁之后的民国历史(北洋政府时期)的全面阅读,我不得不承认,将宋教仁之死当作民国宪政民主的结束是不正确的,起码是片面的。

应该说,宋教仁是中国议会制度的积极倡导者和政党政治的积极实践者,他一直梦想在中国建立国家权力受到约束和能够公正行使政府权力的宪政制度,并为此竭尽全力。这位年轻的政治家,在中华民国刚刚成立之时,便极力主张实行议会制(责任内阁制),反对权力高度集中的总统制,为此,宋教仁与孙中山和同盟会成员产生分歧,有人认为他有当内阁总理的野心,最终,临时参议院制订的《临时政府组织大纲》选用了总统制。可是,在权力即将移交给袁世凯前夕,临时参议院通过的《临时约法》中,又将国家政体改为内阁制,“这件事说明了临时参议院本身对国家大法不是采取了认真严肃的态度,而是感情用事”〔2〕。当南京临时政府将国家权力移交袁世凯之后,孙中山等人完全放弃政治诉求,甘当在野党的时候,宋教仁不放弃以合法途径取得施政权的努力,进行“毁党建党”,联合“统一共和党”、“国民共进会”、“国民公党”、“共和实进会”,将“同盟会”这样一个有较浓帮会色彩的团体改造为性质明显的现代政党“国民党”,并担任代理理事长(理事长为孙中山)。宋教仁将同盟会的纲领进行了较大的修改,甚至作出了一些让步,目的是为适应和平斗争的形式和争取其他党派的参与,这是现代政治斗争的实际需要,宋深谙现代政治之道,他是国民党的真正创始人和该党创建初期的实际领袖。国民党成立之后,宋教仁积极投入到了第一届国会选举大战中。由于国民党政纲明确,宋教仁措施得力(奔走于南方各省,发表竞选演说,指导国民党籍人员参选),国民党在第一届国会选举中大获全胜,在参、众两院取得压倒性多数席位。宋教仁踌躇满志,准备北上组建内阁,为中国宪政作出示范。可是,就在他即将乘车北上的上海火车站,一颗罪恶的子弹结束了他不到三十二岁的生命,给热爱自由、民主、宪政的中国人以沉重打击,也让宋教仁留下了无限遗憾。

不是没有机会

不管杀害宋教仁先生的背后元凶是不是袁世凯,不管袁世凯以后做出了多少大逆不道的事情,也不管袁世凯是不是处心积虑要当皇帝,最起码在宋先生过世之后近一年时间,尤其是在遭遇国民党人“二次革命”的挑战之后,袁世凯并没有马上脱离宪政轨道。从1913年4月8日国会成立时起,到该年11月4日袁世凯下令取缔国民党籍议员资格时止,通过民选产生的第一届国会(众议院和参议院)都在正常工作,宪法起草委员会三读通过了《中华民国约法》(史称《天坛宪法草案》)。期间,包括国民党在内的政党活动异常频繁,出现了二百七十余个有政党性质的政治团体,甚至形成了国民党与进步党两党政治的初步格局〔3〕。媒体的发达与及时监督,也为宪政之路的铺设提供了便利条件,据统计,1913年全国报刊数已达四百八十七种,代表不同的党派、社团,发出了不同的声音,其中不乏对袁世凯和现政府的质疑,特别是宋教仁案发生之后,很多报刊把矛头直指袁世凯。参、众两院多次拒绝袁世凯派员列席制宪会议的请求,并拒绝了袁关于修改《临时约法》中有关总统权限的部分条文。袁世凯希望修改的条文主要有如下几条,即:将“临时大总统得制定官制官规,但须提交参议院议决”改成“大总统制定官制官规”;将“临时大总统得任免文武职员,但任命国务员及外交大使须得参议院同意”改成“大总统任免文武职员”;将“临时大总统经参议院同意,得宣战媾和及缔结条约”改成“大总统宣战媾和及缔结条约”。尽管如此,但手握权柄的袁大总统并没有立即翻脸,仍然耐着性子让议员们按照自己的意愿去制定宪法,让政党有恃无恐地相互攻讦,让报人口无遮拦地评说政治。

可是,结果却令人十分沮丧。1914年1月20日,袁世凯正式下令解散国会。至此,这个被国人寄予厚望,有希望成为“中国的华盛顿”的政治领袖,彻底背叛了民国,背叛了共和,背离了宪政之路。也就是从这一天起,中华民国进入了两年半的专制统治时期。

回过头来重新审视这段历史,我觉得,把民国初期宪政失败的原因完全归咎于袁世凯是有失公允的。不管袁是不是处心积虑要独裁要专制,但是,一些人的不负责任的所作所为,给袁世凯提供了口实与机会,却是不容置疑的事实。首先,在宋教仁案已经进入法律程序的时候,国民党人不应该采取武力对抗的形式,让国家陷入混乱状态。其次,“二次革命”失败之后,国民党人不应该开展一系列暗杀活动,且国民党籍的议员还参与分裂与“恐怖”组织,引起政府仇视、民众不满。第三,这一点相当重要,当时的国会只考虑自己的利益,千方百计限制总统权力,却利用立法的便利,将国会权力无限扩大,总统成为摆设,三权中的另一权——司法权也没有得到应有尊重,根据《天坛宪法草案》设计的政体,当时即被媒体称之为“超议会制”。其实,袁世凯所要求修改的几条与总统权力有关的法律条文并不过分,当时的德国、法国总统都有比这大得多的权力,袁所要求的其实就是现在法国总统的权力,属于半总统制、半议会制下的正常权力分配原则。何况中国是一个刚刚从二千多年专制统治走过来的新生民主国家,袁世凯是一位旧官僚,不能逼人太甚,不能不考虑他及他所代表的北洋集团的利益诉求。根据袁世凯在宋教仁案发生之后的所作所为判断,我认为,他还是想在法律的框架内行使总统权力的,可惜,我们一些人没有给他这样的机会。

希望在黎明前破灭

1916年6月,袁世凯病逝,为中国宪政民主之路带来了突然而至的曙光。黎元洪继任大总统之后,立即恢复国会,国会亦着手制宪工作。冯国璋等大权在握的军阀们也纷纷表态:支持立宪,要求“速开立宪会议,速定宪法”。“宪法早一日公布,则约法早一日废止,法律增一份健全,则国家增一份治理……”〔4〕段祺瑞对一些旧军阀干政的行为表明了强硬态度,指出:宪法应由国会编制,行政官员不得干预〔5〕。同时,军阀们也对国会表达了慎重制宪、希望制订出符合国情与民望的宪法的意愿。各主要政党纷纷表达了对宪政的期待,舆论更是对参与制宪的议员寄予厚望,就连普通市民也将制宪当作茶余饭后的主要话题。中国社会又一次遭遇到走向宪政的机会。

近九个月的制宪会议是在良好的政治环境下进行的,并不是像我们有些历史著作里所说的充满威胁、利诱,也不存在议员的安全得不到保障的情况。制宪会议将1913年死于胎中的《天坛宪法草案》作为蓝本,在此基础上进行删改和增添。制宪会议代表以认真负责的态度,逐条逐字地对宪法草案进行讨论和表决,针锋相对,唇枪舌剑,尤其对省制问题和总统解散国会权等涉及国体和权力分配问题,更是各不相让,直到1917年6月,“府院之争”(总统与国务总理权力之争)最后摊牌,张勋率辫子军进驻北京,导演复辟闹剧时还没有一个结果。后因黎元洪迫于军阀压力解散议会,此次制宪也便不了了之。

可是,宪政并没有就此抛弃中国,她仍然给了这块古老土地上饱受蹂躏的人民以机会。

1917年7月,张勋复辟失败后,段祺瑞政府以“再造共和”的名义决定重新举行国会选举,并于1918年底组成新国会(第二届国会又称“褔安国会”,以段祺瑞支持的褔安社在国会中占多数而得名),选举徐世昌为大总统,随即开始制宪工作。此届宪法起草委员会决定抛开《天坛宪法草案》,另起炉灶。从1918年底至1919年9月中旬,宪法起草委员会共开会二十六次,决议宪法草案一百零一条,并已完成宪法草案说明书,只等议会表决通过了。然而,新宪法没有能够提交议会讨论,因为南北议和(即北京政府与孙中山为代表的广州政府),制宪工作被迫停顿(可惜的是,议和最终还是不欢而散),后因直皖战争、皖系军阀战败,国会任期已满,此次制宪工作也是有头无尾。不能不提的是,在此期间,一部分第一届国会议员在孙中山的号召下,来到广州,召开非常国会,制订《军政府组织大纲》,选举孙中山为大元帅,在两广和云、贵、川等省行使政府权力,并开始制宪工作。由于不足法定人数,于是自行补选议员,以求达到法定人数。同样,这个非常国会的制宪工作,也因为没有找到利益各方的平衡点,而宣告失败。

有学者认为,尽管第二届国会(“褔安国会”)的合法性存在争议,但制订的这部《宪法草案》却是民国历史上最为完美的“宪法”,她“秉承权力分立与制衡的宪政原则,汲取民国初年的政治实践经验教训,……更加接近于英、法议会内阁制度,《天坛宪法草案》的‘超议会制’政体模式基本被否定,完全意义的议会制度粗具雏形”〔6〕。

尽管如此,中国制宪的步伐并没有就此停止,社会各界的制宪愿望也没有完全破灭。1922年6月,直系军人以拥护第一届国会为由,让第一届国会复会,黎元洪再次就任民国大总统,他号召实行南北统一,开始启动制宪程序。此次制宪以1917年制订的《宪法草案》为蓝本。由于各派争执激烈,出席制宪会议的议员常常达不到法定人数,制宪会议也只好时开时停,1923年6月,直系军阀驱逐黎元洪之后,制宪工作又一次被迫中断。曹锟政府靠收买议员的办法,争取了一批跟随黎元洪南下的议员回到北京,让议员人数达到法定多数,并于10月初选举曹锟为大总统,10月8日,第二百零二次宪法会议召开,三读通过宪法草案,10月10日,曹锟就任大总统,并于当天公布了中华民国永久性宪法。据记载:“是日众议院门前装饰一新,宪法全文用黄绢书成小楷,高揭众议院门前墙上,四周围以电灯花线,光彩夺目。两院议员皆服礼服,先后齐聚,入场之先,由两院分送每人红皮宪法印本一份,及1917年制成之宪法纪念章一枚。上午十一时,议员均入议场就席,宪法会议副议长吴景濂宣读《中华民国宪法》全文,全体鼓掌,呼宪法万岁,向国旗行三鞠躬礼……”〔7〕。由于冯玉祥突然反水,联合奉系军阀张作霖推翻曹锟政权,致使这部民国历史上唯一一次公开发布的正式宪法,没有实施便寿终正寝了。到了这个时候,中国制宪之路也没有堵死,段祺瑞再度出山之后,“仍抱着全国团结和重订宪法的空想”。召开主要军事和政治势力代表参加的“善后会议”,组织宪法起草委员会,最后召开国民代表大会通过宪法〔8〕。宪法起草委员会于1925年8月3日成立,12月底完成宪法草案。随着一场军事政变和奉系军阀张作霖完全接管政权,段祺瑞的努力付之东流。1928年北伐胜利,至此,中国人的宪政梦彻底破灭。

从1917年到1926年,中国人又经历十年漫长的制宪努力,可结果却是没有一部全国性宪法实施过一天。制宪失败的原因很多,段祺瑞以挫败张勋复辟、“再造共和”为名解散第一届国会的行为不够严谨,给军阀之间的明争暗斗提供了借口,随着段在军事上的失利,此届国会也只好解散,制订的“宪法”也不会有人去用了。1923年和1925年的制宪同样毁于军阀之手,军阀们个个自以为是,自我感觉良好,除了不愿放弃既得利益之外,就是只相信自己,认为除了自己,没有人能够实施宪政。军阀割据的危害国人都看得十分清楚,就连军阀们自己也知道不解决各自为政的局面,宪政将无法得到实施。1922年6月2日,徐世昌辞职之后,曹锟等十五省军阀电请黎元洪复位。黎在回电中说:“督军诸公,如果力求统一,即请俯听刍言,立释兵权柄。上至巡阅,下至护军,皆刻日解职……”〔9〕,十五省督军皆复电同意此议,并开始善后工作。孙中山和非常国会却通电反对,孙还表示:“决为国民一扫凶残,务使护法戡乱之主张,完全贯彻。”〔10〕早在1921年5月5日,孙中山就任大总统(广州非常国会选举)时就表态:“傥徐世昌舍其非法总统,自己亦愿同时下野。”当1922年6月初,徐世昌辞职时,孙却忘记了他的承诺,导致6月15日粤军围攻广州总统府,要求孙兑现与徐同退的誓言,孙中山只好从海上逃走〔11〕。南方革命党人和非常国会对宪政的失败同样负有不可推卸的责任。还有,我们的国会议员,总是想把自己置于国家权力的顶峰,不愿与别人和别的利益集团分享,根本不考虑固执己见的后果。如果说1913年第一届国会议员们的顽固不化尚能够原谅,则以后的国会议员们的一意孤行,就无法容忍了。已经有了前车之鉴,他们仍然我行我素,纯粹是不负责任,是在拿全体中国人的利益求一己私利或者过一把权力瘾!

永远的遗憾

1913年至1925年,中国经历了长达十三年的制宪努力,留下的除了一纸空文就是永远的遗憾。

制宪,让国家走上宪政轨道,是那个时代的政治家、知识人和广大市民包括绝大多数军阀们的共同愿望。尽管存在军阀割据、政局不稳的客观事实,但大的环境还是开明的、开放的,言论、集会、罢工、罢课的自由并没有受到多少干预,那个时候的统治者,不管他们骨子里是不是憎恨共和、向往专制,但是,没有一个人公开表示背叛共和背叛宪政(袁世凯除外),他们野心勃勃却“还是承认中国国家的存在……无人打算改朝换代”〔12〕。包括袁世凯在内,没有一个统治者不想通过合法途径取得统治权,让利益最大化。就拿1919年的情况来说,南方国会补选了数百名议员,以求达到“法定多数”,北京政府下令重新选举,由于南方抵制,只有十一省参加选举,无法达到法定人数,这一届国会因此从未召开。北京政府并没有像南方政府那样,采用非常手段“补选”,以达到能够召开国会的目的。各省的宪政运动也如火如荼,很多省都开始制订省宪,湖南则实施了迄今为止中国第一部省宪,实施时间长达六年之久。民众的法律意识、维权意识不断加强,在曹锟统治下的直隶省,议会几年来始终不通过一项公债案,军阀也不能无法无天。1913年宋教仁案发生之后,上海地方检察厅公开传唤在位的国务总理赵秉钧,虽赵以健康原因拒绝应讯,但这在中国司法历史上应该是从未有过的事件。民国初期的中国存在着制订代表大多数民众意愿的宪法并将其付诸实行的先决条件,是中国历史上一个千载难逢的机会。

有这么多制宪和实施宪政的便利条件,中国的宪政之路还是走入了绝境,这不能不说是作为中国人的耻辱,也是炎黄子孙永远的疼痛。倘若我们的政治家们能放下一己私念和小团体利益,我们的宪政也许会得以实施;倘若军阀们能够以国家民族利益为重,主动放下武器,割舍权柄,则我们的宪政也有可能会得以实施;倘若南方革命党人顺应潮流,以和平而不是以武力抗争的形式去争取权利,那我们的宪政也有可能会实施;倘若我们的国会议员们,在担负规划中国政体、国体的崇高使命之后,能够更多地考虑中国的国情,学会妥协与退让,同样,我们的宪政也有可能实施。还有,如果出现一个宋教仁似的以大局为重、能够熟练掌握政党政治技巧、团结各方力量的领军人物,中国的宪政也会大有希望。可惜,历史不能假设。

尽管中国的宪政之梦破灭了,然而,这并不说明,在民国初期的时候中国没有实现宪政的可能,也不是如一些人所说的中国不适合宪政、中国的宪政运动“是一场闹剧”〔13〕,尽管不能排除某些政治野心家和自私自利者曾经从中作梗和无理取闹,但,中国人对于宪政的渴望是真切的,其努力也有目共睹。中国是可以成为宪政国家的,只是由于很多偶然因素,让我们错失了一个又一个机会。

 

注释:

〔1〕〔8〕〔13〕(美)费正清主编:《剑桥中华民国史》上册,中国社会科学出版社1994年版,第216、275、267页。

〔2〕陶菊隐:《武夫当国》第一部,海南出版社2006年版,第131页。

〔3〕〔4〕〔5〕〔6〕〔7〕严泉:《失败的遗产》,广西师范大学出版社2007年版,第20、58、58、70、66~67页。

〔9〕〔10〕〔11〕张荫麟、吕思勉、蒋廷黻:《中国史纲》下册,陕西师大出版社2007年版,第168、169、167~169页。

〔12〕(美)费正清:《中国:传统与变迁》,吉林出版集团有限责任公司2008年版,第324页。

 

——原载《书屋》2010年第6期

 

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